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一、农村资金供不应求，但仍大量外流
农村金融需求大。2016年，金融系统在全国近800个有存贷比数据的贫困县发放脱贫攻坚贷款2.49万亿元，同比增长49%，增速高于全国各项贷款35.5个百分点，其中，基础设施和搬迁等贷款2.22万亿元，占比89.1%；农户贷款0.27万亿元，仅占10.9%。
县域资金供应不足。西南财大和浙江大学2017年发布的农村家庭调查相关数据均显示，农户贷款的来源结构中，正规机构仅占20%至30%，民间借贷约占60%至70%。
存款资金流失严重。2016年，央行统计的798个贫困县的银行业存贷比平均为54%，近半数的本域资金流出。
二、农村资金供不应求的原因分析
1.个体农户散、小、缺技术、信息不灵，农业抗灾力弱、附加值低，致使农村金融成本高、风险大、盈利水平低。
2.农户融资缺少抵押物、财务报表，难寻担保，银行放贷的信用风险大。
3.商业银行逐利性强，因多种原因不断上收机构和业务。
4.现行金融监管机构重风控、轻发展，责任单一，制约农村金融发展。
三、建设微利包容可持续的准公共性草根金融体系
解决贫困地区融资难，主要方式是增加金融供给，增加农村金融供给的根本办法是建立新型准公共金融供给制度。需实行市场和政策相结合的办法，以市场机制为基础，加大政府政策支持和引导的力度。
（一）建立准公共性金融机构体系
金融先天具有嫌贫爱富的特点，必须将政府政策和市场机制相结合，建立面向农村贫弱和中低收入人群、初创期新型农业经济体、区别于商业性和政策性银行的微利、包容、财务可持续的准公共性草根金融机构体系，专门建规、合理分权、配置政策、实施监管，主要构成如下：
1.国开行、农发行等开发性政策性金融机构。主要覆盖贫困片区和县乡村基础设施、扶贫搬迁，在经济欠发达地区设立地市级分支机构，并与邮储银行一起向小微型准公共金融机构批发供资。
2.农信社（农商、农合）、邮储银行是县域金融的主力军。
3.建立国家级农业农民专业银行。将农行的“三农”事业部及所辖县级机构从农行分离出来，建立中国农民银行，或与农发行合并为新的中国农业发展银行。
4.建立发展新型乡村农民银行和乡村农民小贷公司。选择优秀村镇银行和小贷公司分别组建乡村农民银行和乡村农民小贷公司，特别优秀的相关发起机构（如中和农信项目管理有限公司）可组建省域或全国性的金融控股公司。
上述县域准公共性金融机构通过现场调查和大数据yin—hang—123—net，大力发展免押、免保、免财表个人信用贷款，并建设开放性农村社会信用体系。
（二）建立准公共性草根金融政策支持体系
1.合理分权，放宽县域扶贫金融机构准入
一是试行存贷不出县的乡村农民小贷公司由省级金融管理部门审批和监管；
二是试行对存贷不出县的乡村农民银行在中央金融管理部门的指导和监督下，由省级政府审批和监管；
三是鼓励金融机构在县域增设分支和营业网点。
2.实施梯次性、差异化的货币政策
根据地方金融机构扶贫、支农的深度与广度，实行差异化的存款准备金率和扶贫再贷款利率以及差异化的再贷款和再贴现额度。
3.实行梯次性、差异化的财政税收政策
一是减少贴息、担保、增长奖励等负面效应明显的政策网站，增加负作用较小的减免税、坏账风险分担等政策；二是在研究和制定政策时，减少使用“三农”“涉农”等过于宽泛的概念，多使用“贫困农户”“普通农户”等精准概念；三是在界定政策适用范围时，由以批准机构划界转向以机构服务的对象、层次划界。
具体政策上，一是对提供5万元以下、5万元至10万元农户贷款和30万元以下新型农业经营主体贷款的金融机构，实行差异化的增值税、所得税减免政策原文，批发供资机构也享受同等政策；二是按扶贫对象层次，分档实行扶贫贷款坏账损失政府分担50%至80%的政策，遇自然灾害，酌情扩大分担比例；三是向农户、新型农业经营主体提供政策性农业保险，对准公共性金融机构的贷款等产品提供政策性保险和担保；四是允许小额贷款在税前计提坏账准备金。
4.准公共性草根金融产品价格政策
对准公共性金融机构产品价格实行市场化定价，按照最高人民法院发布的年息24%以下保护放贷人、年息36%以上保护用款人的原则实施。确需对贫困户给予特定阶段性价格照顾的，由政府给予金融机构相应补偿。
5.强化存贷比指标管理的奖惩措施
对存贷比超过100%的金融机构和存贷比不足30%、有明显虹吸作用的金融机构，由省域人民银行和银监局联手给予激励和惩处，包括增加或减少存款网点、调入和调出存款资金、吊销存款执照等。
6.建立准公共性草根金融机构的资金供应制度
非吸储小贷公司可以扩大外源融资比例，由现在的1∶0.5分类梯次性调整为1∶1至1∶5。
7.改单向坏账追究责任制为综合业绩评估制
对准公共性金融机构，由单向坏账终身追究责任制，改为对责任人采用优劣、双向、分时段综合评估和奖惩的办法。
8.增强各项支持政策间的协调性
为避免各项政策间的不协调，建议金融领域内的政策协调由中央金融稳定协调委员会牵头；金融与财税间的政策协调由财政部、央行、发改委牵头，建立综合协调机制。
9.创新金融业务划分二维标准的统计制度
与基于实体经济划分的金融统计方法并行，建立基于金融自身业务划分的金融统计方法，以真实、准确、科学地反映金融服务实体经济的实际情况。
（第一作者为国家开发银行原副行长、中国普惠金融促进会筹备小组组长）